日本古代天皇制的官制大体是以中国隋唐官制为模型，但上皇之设，有其独创之处。所谓“上皇”，即退位后的天皇，是太上天皇的略称，上皇出家后称为“法皇”。古代中国受传统的“天子无父母”这一原则的制约，皇帝一旦让位，即为新帝的臣属，没有凌驾于新帝之上的权力，充其量只能享受一般皇亲待遇。古代日本则不同，天皇退位后作为新天皇的尊长，仍享有等同于天皇的权力。如《仪制令》中把天皇和上皇置于几乎一样的位置，《诈伪律》中上皇的“宣”和天皇的诏敕具有同等的效力。
笔者在《藤原仲麻吕的成败与铃印之争》一文已述及，孝谦上皇曾于天平宝字六年（762）六月，召集文武百官于朝殿，宣布“政事常祀小事今帝给，国家大事赏罚二柄朕行”，将天皇和上皇的职能分开。另外，笔者在《“伊予亲王之变”与“药子之变”》一文谈到，平安时代初期，住在平城京的平城上皇与住在平安京的嵯峨天皇之间的矛盾激化，朝廷被上皇和天皇分为两处，形成并立的“二所朝廷”，最终嵯峨天皇获胜，从此天皇的政治地位得到加强，上皇则不再具有与天皇等同的政治权力，仅享受作为皇族家长的尊荣。但不久之后，天皇的权力又被削弱，取而代之的是藤原氏外戚势力的崛起。
在古代中国，当皇帝个人的权势受到外戚威胁的时候，往往求助于宦官。但古代日本没有宦官，因此通过“院政”来对抗外戚。所谓“院政”，是指天皇让位后，以上皇的身份，在所设的“院厅”中执掌朝政这样一种特殊统治形态。它是皇权为了抵抗摄关政治而发展出来的政治制度，是政权由摄关政治转移到幕府政治的过渡阶段。下面我们就来看一下白河天皇是如何在成为上皇后开创并巩固院政政治的。
白河天皇即位后，于延久六年（1074）八月二十三日改元承保。承保二年（1075）九月二十五日，关白藤原教通去世（80岁），其子内大臣藤原信长和藤原赖通之子、左大臣藤原师实产生了对立（右大臣为源师房）。此时，白河天皇尚需要大臣们的支持，于是拉拢藤原师实，使其获得摄关和藤原氏长者的地位。藤原师实虽然也模仿藤原氏先祖，将养女藤原贤子嫁给白河天皇并被册立为皇后，但本人却不能像藤原氏先祖一样，以外戚的身份独揽朝政。“在社会政治经济发生变革的条件下，摄关政治已无力回天。”
承历元年（1077）二月十七日，源师房去世（70岁）。承历四年（1080）八月十四日，大纳言藤原俊家（藤原赖宗之子）升任右大臣，内大臣藤原信长（藤原教通之子）升任太政大臣，藤原能信之子藤原能长升任内大臣。永保二年（1082），右大臣藤原俊家（64岁）与内大臣藤原能长（61岁）相继去世。随后，藤原师实辞去左大臣之职，源师房之子源俊房与源显房（皇后藤原贤子的生父）兄弟二人升任左大臣和右大臣，藤原师实之子藤原师通升任内大臣。至此，左右大臣皆由源氏兄弟占据。
笔者在《藤原赖通的落幕与后三条天皇的登场》一文已述及，后三条天皇在即位4年多后，让位给了白河天皇，并立另一位皇子实仁亲王为皇太子。然而，白河天皇并不希望自己的皇太弟实仁亲王继位，而是想让自己与藤原贤子所生的善仁亲王继位。应德二年（1085）十一月八日，15岁的实仁亲王因天花而早逝。白河天皇于是违背当年后三条天皇立实仁亲王的同母弟辅仁亲王为下一代皇太子的遗愿，于应德三年（1086）十一月二十六日立自己年仅8岁的儿子善仁亲王为皇太子，并于当日让位。十二月十九日，善仁亲王在大极殿正式即位，是为堀河天皇，由关白藤原师实摄政。这样一来，当初以旁系身份即位的白河天皇便拥有了直系皇统的资格。
白河天皇让位后，以上皇的身份把近臣和公卿聚集到自己设立的“院厅”，与他们一起商议朝政问题。这实际上就改变了过去院厅作为家政机关的性质，开始发挥出朝廷机构的作用。也就是说，白河上皇把“院厅”作为执掌朝政的场所，其事实上成为院政的真正开创者。在院政下，上皇被称为“治天君”，实际上是具有真正地位的君主；天皇则称为“在位君”，实际上处于之前的皇太子的位置，即构成王权中枢的不再是“天皇－皇太子”，而是直系父子的“上皇－天皇”。与此同时，摄关变得徒有虚名。值得注意的是，“治天君”与藤原氏一样，也热衷于册立幼帝，“院政时代天皇的即位、退位年龄较之摄关时代更为年幼，十位天皇有七位即位时尚不满十岁。”
“治天君”白河上皇为了巩固权力，采取了一系列措施，如建立新的权力机构、提拔赐姓皇亲、实行“知行国制”、组织武装力量以及提升“乳母”的地位等。
白河上皇建立的权力机构是院厅。在院厅侍奉上皇的官僚总称院司，下设别当、执事、判官代、主典代、藏人等官吏，他们或担任院的政治幕僚，或操持院厅的日常生活，或负责联络天皇、摄关、贵族、官司、寺院、神社，或在院厅制作、保管文书，或管理院的直属庄园。“院厅的任官，不基于官制和位阶，主要根据与上皇的亲疏关系，这一特点与天皇之下的太政官僚体制有很大不同”。此外，院厅的官员多为上皇的近臣。近臣中虽然也有包括外戚家族在内的上层贵族，但大多是“富裕的受领”“贫穷但喜欢政治的博士（讲授经书的教官）、没落的贵族、来历不明的谋略家、因未能发达而愤懑不平之人、身世不明的僧侣以及受摄关压迫的中下级贵族”。因此，院政形成的原因除了皇亲势力与外戚势力之间的矛盾之外，也包括上层贵族与中下层贵族的斗争。当年藤原道长能够长期稳定地执掌政权，很重要的一个原因便是他既照顾到上层贵族的利益，又照顾到中下层贵族的利益。
白河上皇为了对抗藤原氏，同后三条天皇一样开始提拔赐姓皇亲。至11世纪末，虽然关白一职仍由藤原氏所占，但左右大臣、左右近卫大将军等重要职位均由源氏担任。“到1103年，太政官24名公卿中，源氏占去一半以上，五名六卫府督全由源氏担任，辨官定员七人，源氏占了四人”。
摄关政治的基础是藤原氏掌控的大量庄园，白河上皇实行院政统治的基础则是“知行国制度”。知行国制度是将一个国（行政区）的行政、征税权在一定时间赋予特定皇亲、贵族，使他们从该国获取租税等利益以换取其对上皇支持的制度，可以看作是国司制度的一种变形。知行国实际上相当于封国和采邑。
白河上皇意识到武装力量的重要性，组织了直接听命于自己的武装力量，即“北面武士”。北面武士因其驻扎在上皇官邸北面而得名，平时警卫院厅的周围，上皇行幸时在车后武装随行，其性质相当于上皇的禁卫军。起初北面武士规模不大，职能比较单一，主要负责上皇和院厅的防卫。至12世纪初，北面武士逐渐制度化，开始成为一支具有威慑力的武装力量。
白河上皇起用了一批以“乳母”的丈夫或儿子为中心的亲信近臣。如藤原显季（白河上皇乳母之子）、藤原公实（堀河天皇与鸟羽天皇乳母的丈夫）、藤原显隆（鸟羽天皇乳母的丈夫）、藤原通宪（即后来的信西，后白河天皇乳母的丈夫）等人。“他们共同拥戴实行院政的白河，通过相互之间复杂的血缘关系结成了集团，为白河院政的权力提供直接支持”。
白河天皇一直有一个重要心结，即父亲后三条天皇生前指定由实仁亲王继承皇位。白河上皇在实行院政过程中，为防范再次出现类似旁系立皇太子的事情发生，让亲自指名为后继者的堀河、鸟羽、崇德三位天皇的异母弟全部出家，剥夺他们的皇位继承权，使自己子孙中每代仅有一名皇位继承人，从而成功创造出“白河－堀河－鸟羽－崇德”这样的父子相承的直系皇统。
院政虽然成功地压制住了藤原氏的势力，但“院政的成立并不意味着天皇制和天皇权力的恢复”，其实质同摄关政治一样，也是古代天皇制的畸变形态。他们都是超越天皇而控制朝政，所不同的是，“行使院政的上皇是以当时天皇的尊属亲为原则。摄关政治与武家政治都是以代天皇或受天皇委托为手段。院政完全不需要法律的手续，而是凭借上皇个人的意志。这不是国家体制，而是作为行使前天皇的父权这一家父长制。”在摄关政治体制中，朝政由公卿们在皇宫内列座进行商议，需要天皇的批准，藤原氏不能取代天皇。而在院政体制中，朝政在院御所进行，上皇可以按照自己的意愿执行政务。因此，院政被认为是一种恣意、专制的制度。
院政的出现也产生了一系列问题。如通过“知行国制度”，虽然一方面使掌握地方政治、军事、经济和司法大权的赐姓皇亲与中小贵族与上皇结成了主从关系，沉重地打击了藤原氏外戚势力；但另一方面又使庄园的独立性更强，加速了中央集权制度的瓦解。再如，院政下贵族社会旧有的秩序与惯例遭到无视，只要是受到太上皇的恩宠者，不受身份、地位的限制，一律得到重用，导致社会秩序十分混乱。此外，由于上皇笃信佛教，使佛教的势力扩张，神社寺院出现自己的武装僧兵，并屡次与地方国司相争。而朝廷面对寺院的斗争，反而束手无策，只能倚靠不畏惧神佛的武士来解决，天皇的权威开始日渐衰落。
更为重要的是，院政促使统治阶级内部的矛盾日趋复杂化和尖锐化。“除了皇室同摄关家的矛盾外，在上皇（法皇）与天皇之间以及藤原氏内部也都存在着矛盾，并且这些矛盾又总是和新兴的源氏、平氏两大武士集团之间、每一个武士集团内部的矛盾纠缠在一起”。这种错综复杂的矛盾关系的发展，最终导致武士之间的大混战（“保元之乱”和“平治之乱”），日本由此进入了通过军事手段决定政权归属的“武者之世”，并且“武者”从支持中央政权最终转变到直接另立朝廷，成为古代天皇制国家的终结者。
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