近日，中国人大网发布《国务院关于2022年中央决算的报告》。报告在部署下一步重点工作时强调，要有效防范化解地方政府债务风险。当前，在财政收支紧平衡形势下，一些地方政府面临较大债务压力，债务风险问题愈发引起社会的关注。
加强政府债务规范管理，严防演变成为“灰犀牛”
数据显示，截至2022年末，全国地方政府债务余额约35.07万亿元，包括一般债务余额约14.4万亿元、专项债务余额约20.67万亿元，均控制在全国人大批准的债务限额之内。总体来看，我国地方政府债务风险可控。不过，当前我国地方政府债务分布不均匀，部分地方隐性债务规模仍然偏高，面临较大还本付息压力，结构性及区域性问题依然不容忽视。此外，各地土地出让收入减少、减税降费等因素影响地方财政收入，而重点领域和刚性支出力度不减，地方财政收支压力依然较大。与此同时，一些债务违规问题不容小觑。主要表现：一是通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务；二是专项债券管理方面，有的违规将资金投向禁止类领域等；三是地方政府融资平台公司在市场化转型、规范管理面临不少问题；四是部分平台公司偿债压力较大。
强调统筹发展与安全，打好防范化解重大风险攻坚战，地方政府债务风险是一个重点领域。政府债务管理一旦放松，则容易演变成为“灰犀牛”，潜在风险巨大。2022年12月，一年一度的中央经济工作会议召开，会议两次提及防范化解地方政府债务风险，强调要防止形成区域性、系统性金融风险，防范化解地方政府债务风险，坚决遏制增量、化解存量。近年来，我国持续加强地方政府债务管理，坚持“开正门、堵旁门”，保持高压监管态势，制度只有长出“利齿”，才能实现硬约束。
各省级政府要压实防范化解隐性债务主体责任
对于地方政府债务，中央坚持不救助原则，省级政府对债务风险负总责。目前，总体上地方政府显性债务压力可控，债务风险主要集中在城投平台等主体形成的隐性债务，尤其是中西部财政实力较弱的省份。据调查，在现有1万多家城投公司中，其中发行地方债的有3000多家，大部分城投公司是没有评级和发债的，主要依靠银行贷款和非标融资。要推动融资平台分类转型发展、专业化重组整合，逐步剥离其政府融资职能，厘清政府和企业的责任边界。依据各融资平台资源禀赋和市场禀赋，布局比较优势产业，鼓励其顺应信息化智能化数字化发展趋势，积极参与大数据、人工智能、新能源、养老、金融服务等领域的市场化项目，实现“造血式”发展。要提高公司自身造血能力和经营能力，把握和选择合适的融资方式，确保其债务规模和债务结构合理，形成以产业为核心，国有资本引领和带动下构建新的投融资生态。
省级政府要压实防范化解隐性债务主体责任，统筹调配区域各类资源。城投公司本身作为政府投融资平台，虽然面临诸多内外部挑战，但也有很多机遇。可通过合理出让部分政府持有的股权以及经营性国有资产权益偿还存量债务；可通过公募reits即公开募集基础设施证券投资基金，通过证券化方式将具有持续稳定收益的不动产转化为可上市交易、流动性高的资产支持证券方式引进社会资本，盘活地方存量基础设施资产，为地方各级政府早期投资提供有效合规的退出渠道，实现资金回笼，化解债务压力。
建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制
为更好统筹发展与安全的内在要求，必须积极稳妥防范化解地方政府债务风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线，实现财政可持续、经济平稳健康运行，当务之急是要降低债务成本，缓解地方政府债务压力，防范债务兑付风险。具体来说：一是持续优化债务结构。统筹运用多种财政和金融手段及债务置换将原短期、高成本债务转换成中长期、低成本的政府债券，通过政策性银行或商业银行的低息资金降低债务成本等，拉长债务期限，降低利息成本，缓释地方政府短期偿债压力；二是加快探索建立防范兑付风险机制。近年来，部分地方政府债务进入偿债高峰期，为确保不发生突发性、临时性的兑付风险，可探索设立地方金融稳定保障基金、债务风险化解基金等，通过成立相关基金，为面临流动性危机的城投公司等提供短期资金支持，避免因发生债务违约而损害地方信用生态和融资环境，按照一定比例安排偿债备付金，防范地方政府债务兑付风险。
我国地方政府债务问题的一个特点就是地域分布不均匀，各地情况差异较大，要动态跟踪研判地方特别是县区财政运行情况，对可能发生的债务风险早发现、早报告、早处置，防患于未然。尽管我国地方隐性债务已减少三分之一以上，但化债任务依然很重。要建立健全防范化解隐性债务风险长效机制，想方设法统筹各类资金资产资源，稳妥化解隐性债务存量，坚决遏制隐性债务增量。同时，强化监管措施，对变相举债、虚假化债行为及时查处、追责问责。加要强化地方财政运行监测。要压实地方属地责任、部门监管责任和企业主体责任，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制，一旦触及“高压线”就严惩不贷。
全球化智库（ccg） 特邀研究员
上海大学经济学院兼职教授 陈新光
